焦点丨地方政府棚户区改造专项债券管理办法出台遏制“棚改”项目变相融资行为

来源：中房发布时间：2018-04-09 16:48:52

我国在打破“棚改任务艰巨、地方隐性债务多、棚改资金压力大”的不可能三角中作出了新尝试。

4月2日，财政部和住建部两部委印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(以下简称“办法”)，总则中阐述了三项目的：一是规范棚户区改造融资行为，遏制地方隐性债务增量;二是探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、*相对应的制度;三是规范适度举债改善群众住房条件。

这“三个目的”背后所影射的正是我国棚改过程中存在的三个问题：一是过去各地有将其他项目包装成“棚改”项目变相融资行为，增加地方隐性债务风险;二是我国2018年至2020年要打完1500万套棚改房的攻坚战;三是随着城镇化住宅质量需求提高，棚改任务加剧，地方政府棚改资金压力也在变大。

因此，如何完成3年1500万套任务，同时保障庞大的棚改资金，且不让其他项目钻空子，是摆在政府面前的新课题，办法从某种意义上来说尝试了新的解题思路。

三年棚改攻坚战不可松懈

早在2004年，辽宁民谣“要住房，找克强”就已流传。2005年开始，我国在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程，是1949年以来东北*为庞大的安居工程，用3至5年时间，让200多万居民全部迁入新居。

2013年3月15日，李克强当选国务院总理，两天后，他在人民大会堂金色大厅宣布，“本届政府下决心要再改造1000万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”2017年，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》显示，2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，其中，城市棚户区800万户。

过去的5年，这一棚改计划目标达成。2017年年底，住建部部长王蒙徽指出2018年将改造各类棚户区580万套，这一数字超过过去5年的一半数量。可以看出，棚户区改造数量在不断扩大，而早在2017年5月24日的国务院常务会议上，李克强就已经定调“2018年至2020年3年棚改攻坚计划1500万套”的目标，这至少惠及5000万人。

*财政在棚改项目中的投入也逐年叠加，2013年*补助城市棚户区改造专项资金为355亿元。随着*专项资金减并改革，棚户区改造资金并入“*补助城镇保障性安居工程专项资金”。2014年**财政安排用于保障性安居工程的专项资金2222.21亿元，2015年*财政下拨城镇保障性安居工程专项资金1243亿元，2016年预算支出额度为1208亿元。

资金桎梏导致棚改推进慢

在2014年之前，全国各地棚改主要还是采用辽宁“政府主导，市场运作”模式(包括PPP模式)，但较高债务压力迫使地方政府无力在高*的棚户区改造工程中投入过多资金，因而，地方政府希望通过多种合作模式利用少量资金撬动市场资金，以共同推进棚改。由于棚改项目周期长、*低，导致对市场资金吸引力有限。

因此，资金问题造成长期以来我国棚改工程推进慢的窘态，甚至2013年国务院提出，将2013年棚改目标由此前的304万户下调24%至232万户，以缓解资金压力。

经过多年棚改，新的问题又出现了。各地容易改造的、商业开发价值大的地块已基本改造完毕，目前的棚户区多处于城市边缘地带，商业开发价值较低，由于财政资金投入不足，大部分棚改项目需要通过信贷来筹措资金。但是像国家开发银行这种贷款成本低、期限长的金融机构，放款条件严苛，很多项目由于条件不足，无法达到信贷要求。其他商业银行贷款要求有抵押物担保，且贷款期限短、利率高等，给政府带来较大偿还压力。

早在办法征求意见阶段，不少地方财政人士就曾表示，地方政府在棚户区改造过程中资金压力较大，对棚改专项债的出台表示欢迎。

完成3年棚改攻坚战，办法从多个方面予以保障和支持。在债券期限上，原则上不超过15年，但可根据项目实际适当延长，同时也允许棚改专项债券约定提前偿还债券本金。在平衡融资与*方面，也指出偿债资金来源包括两个部分，一是对应土地出让收入，这部分资金纳入政府性基金预算管理;二是棚改项目配套商业项目的销售、租赁等专项收入。

堵截戴着“棚改”帽子的隐性债务

在我国大力推进棚改进程中，不乏有地方政府借“棚改”之名变相融资行为。

中国人民银行研究局局长在“2017国新论坛暨国新指数发布会”上解读*和地方财政关系时就曾指出：“近年来，各地利用政策漏洞隐蔽债务，地方隐性债务持续扩大且加大监管难度，比如由于棚改、扶贫等公益项目不在规范清理范围，很多地方政府将其他项目转为棚改和扶贫项目，或将一般项目包装为棚改项目，以发起设立引导基金进行融资。”

容易理解的是，棚改项目融资利率低、还款周期长。

但是，随着我国近年地方债务的增长，这部分包括借棚改之名的隐性债务无疑加剧地方债务风险。公开数据显示，地方政府债在2015年、2016年和2017年的发行规模分别为3.84万亿元、6.05万亿元和4.36万亿元，相较之下，国债的年度发行量分别为2.11万亿元、3.07万亿元和4万亿元，地方政府债比国债的发行量要高出81.97%、97.2%和8.84%。

就剩余期限分布来看，当前的地方债中，有9.14万亿元地方债将在5年内到期、占比61.08%，有4.55万亿元地方债将在3年内到期、占比30.4%，同时有1.02万亿元地方债将在1年内到期，占比达6.8%。

对此，中诚信国际董事长闫衍在今年3月10日的“2018年亚布力金融风险论坛”上毫不避讳地指出，“根据测算，当前我国地方政府显性债务规模约为16.47万亿元，风险总体可控。但是隐性债务债务问题较为突出，值得关注和警惕，我们认为中国地方政府隐性债务总规模在20万亿元到30万亿元之间”。这一额度与券商中国测算的22.2万亿元范围吻合。

为了解决这一问题，办法指出，棚改专项债券要求项目*与融资自求平衡，这意味着项目*专项债券具备明确的借新还旧能力，具有较强的兑付能力。这不仅对于缓解地方政府在棚户区改造方面的支出压力有一定帮助，更加有助于进一步明确地方政府的专项债券额度的使用方向。

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